与狭义的管理库PPP模式及广义的管理库外PPP模式相比，特许经营新机制对于地方政府和社会资本的合作，做出了很多禁止性的新规定。

  对于广大PPP参与者来说，应该采取的思路是，对于以下三种情况，能了解，并做出清晰明确的判断：

  第一种情况，是与管理库PPP相比，特许经营新机制的新规定。这种情况是PPP参与者应该特别加以重视的。

  第二种情况，管理库PPP中仍然有效的禁止性规定，或，法律和法规中本来就有的禁止性的原则，及其相关的规定。这些规定本来就有，原来的原则也仍然没改变，按照原来的原则方向操作就可以。

  第三种情况，目前虽有原则性的新的禁止性要求，但是表述得尚不完善，尚需补充的方向和内容。对这种情况，要加以密切关注，操作中要符合现有的根本原则，同时关注即将明确的细则规定。

  给财政补贴，允许在40年内补贴运营；而且同时规定，不能补贴建设成本，是特许经营新机制最具历史意义的新举措。

  既尊重了历史遗留并具有部分合理性的财政补贴行为，而且将其可行年限延长到了40年(前提是要履行特许经营模式法定的程序)；又再次明确了补贴建设成本是违反相关规定的行为，最大限度地遏制了政府补贴环节的违规举债行为。

  “政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律和法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不可以通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和经营成本。(115号函)

  “对拟在运营期按规定补贴运营的项目，要按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行，并在特许经营方案中明确相关依据。相关补贴政策应当具有普适性，不得仅适用于个别项目。”(1013号文)

  2024年末，发改委发布1013号文件，强调，“对拟在运营期按规定补贴运营的项目，要按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行，并在特许经营方案中明确相关依据……”。

  这意味着，对于区县的特许经营新机制项目，如果没有适宜的补贴政策，要重新制定补贴政策的，那么至少要上报到“地市级以上政府或其行业主管部门”获得批准并发布文件，才属于是适宜的补贴政策文件依据。

  特许经营模式的前提，是“为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营”(17号令)，纯运营服务不纳入特许经营模式。正如17号令所述的，“不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营”。

  “市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有营收的公益项目，不得采用特许经营模式。路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。”

  之后，《分布式光伏发电开发建设管理办法》提出，“各地不得以特许权经营方式控制屋顶等分布式光伏发电开发资源”。

  新机制对于“打捆”采取了更严厉的约束，能算得上是，有史以来最严厉的禁止打捆的规定了。

  “市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有营收的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型中无关联关系的项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。(政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024 年试行版）)”

  特许经营新机制对于本级国企作为社会资本参与新建特许经营新机制项目，是禁止的；但对于本级国企参与存量TOT项目，目前没有禁止。

  “除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不可以在项目公司中控股。(政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024 年试行版）)”

  将特许经营新机制，与，资源转让行为，进行明确的切割，是1013号文的唯一主要意图，即禁止以盘活存量变相融资新增隐性债务。

  “不得以盘活存量资产为名，将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资的手段，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险。

  “不得采取拍卖等方式选择特许经营者。不得规避项目管理经验、专业运营能力、企业总实力、信用评级状况等设定的评审条件，将标的物总价作为唯一标准选择特许经营者。”

  2024年4月，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》17号令新规发布，新规第二十七条要求，“特许经营项目融资应当依法保护各方合法权益，稳妥处置债权债务关系。不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务”。

  简单的说，应当理解为“不得承诺以各类财政资金作为还款来源”，这是在全国全行业领域的首次提法，之前从未有过完全相同的如此严厉的表述，

  也即，财政补贴不得承诺作为新特许经营项目融资的还款来源，具体论述参见本号文章特许经营17号令最严酷补刀: 首次全域叫停“以财政资金为来源”融资

  市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由非公有制企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，非公有制企业股权占比原则上不低于35%；(115号函)

  基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。

  政府鼓励并支持特许经营者提升效率、减少相关成本，增进社会公众福祉，禁止无法律和法规依据擅自增设行政许可事项以及通过前述擅自增设的行政许可事项向特许经营者收费，增加公共产品或公共服务成本。禁止以基础设施和公用事业特许经营名义滥用行政权力排除、限制竞争。

  《公平竞争审查条例实施办法》：起草涉及经营者经济活动的政策措施，不得含有下列违法设置或者授予政府特许经营权的内容：（一）没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，设置特许经营权或者以特许经营名义增设行政许可事项;（二）未通过招标、谈判等公平竞争方式选择政府特许经营者;（三）违法约定或者未经法定程序变更特许经营期限;（四）其他违法设置或者授予政府特许经营权的内容。

  除法律法规和国家政策有明确规定外，不得针对具体项目设定任何保底安排，不得在特许经营协议中对具体项目作出保底约定或承诺。

  直接向用户收费的项目，协议应明确普遍服务、持续服务义务等内容，授予特许经营区域服务权利的，需明确项目公司应当对特许经营区域内全用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务，不得对新增用户实行差别待遇。应明确项目公司与用户签订服务合同，除政府明文规定的收费外不得向用户收取其他任何费用。

  禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。

  特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债。

  可能是由于部门分工领域所限的原因，主管部门在某些规定方向上，仅做出了原则性的、方向性的规定，还没有给出具体细则。

  17号令规定“不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任”，但是，在实操中，对于什么是“额外”新增，不大容易判断。

  主要是因为这个“额外”，是针对财政投资的这样项目来说，还是针对以前同样的特许经营或者管理库PPP项目来说？

  如果针对同样的以前的特许经营或者管理库PPP项目来说，则有，新项目可能采用了新技术，提供了更好的服务，是不是应该对增值的部分支付更多的费用？这个很难进行比较；

  如果是针对财政直接投资的项目来说，那有没有考虑到财务成本和融资能力？这个也是不合理的。

  更何况，也特别难找到原来的一模一样的项目可供比较，无论是特许经营还是财政投资。所以也很难判断什么是“额外”新增。

  虽然新机制系列文件明确要求“补运营，不补建设”，但是，在运营与建设成本之间，目前在财务领域并没有达成共识。

  一般的认为，从会计准则角度，经营成本与建设成本是按照期间划分的，建设期对应的直接构成项目实体的是建设成本，项目建成竣工投产后则对应的是经营成本。

  但是，折旧和设备购置是否算作运营成本？如果不算，那么设备租赁呢？能不能把整个建构筑物租下来？对于明显高估的“运营”，应该作何判断？应当“据实支付”，还是“照付不误”？

  没有这些认定标准，新机制就会与文件中曾批评的管理库PPP中的违规项目一样，而沦为“有运营还有特许的BT延长版”。

  1013号调，“不得以盘活存量资产为名，将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资的手段，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险”。

  但是，在实操中不大容易做出明确判断，核心问题是，针对TOT项目转让价格的确定，主管部门虽然在1013号文中做出了“合理预测项目收益、确定项目估值”的要求，应当理解为“按照收益法评估存量资产”，但是，文件中并未作出明确的表述。

  这就造成了大量TOT项目，以成本重置法为名，故意高估转让价格，再通过数十年的时间，以补贴的形式补偿回去。

  而且，由于TOT项目中没有建设内容，所以，这一操作也同步绕开了“补运营不补建设”的禁令，貌似实现了“完美违规”。

  总的来说，可能是由于部门分工领域所限的原因，上面这些重要的规定，还需要多个部委的配合，共同完善具体细则方面的规定。PPP参与者也应对此加以密切关注。