法学博士，“经天学者”特聘教授，华东政法大学政府管理学院教授、博士生导师，现任华东政法大学中华民族共同体研究院院长。。入选上海市“东方英才”教师项目，主持国家级一流本科课程1门，主持国家社科基金项目2项。

  摘要：从小城镇、大城市到超大城市，从区域中心城市到国家中心城市，中国的城市体系充满了竞争。城市政策对于大城市的追捧，刺激了各类城市规模的扩张以及首位度的竞争，阻断了农村人口就地城市化的空间选择。同时，在国家城市政策的摇摆中，名实分离深化了小城镇的身份危机，扩大了城乡之间的空间断层，从而损害了中国城市化的有序性和持续性。在霍华德的社会城市方案中，城市发展与乡村繁荣、城市规模与人口流动并不冲突，以问题解决方案出现的城市和乡村本身就是一对互相排斥的问题。在中国的城市化进程中，重提社会城市既正视了城市繁荣与乡村变迁的疏离，也强调了城乡发展中小城镇的主体地位。在社会城市的理论干预下，要重新反思中国的小城镇在城乡融合中的角色。小城镇不是一种过渡性的解决方案，它顺应了中国城市化的历史方位与核心价值，是中国城市化进程的新起点。

  20世纪中叶，中国结束了社会动荡，进入了平稳发展的阶段；70年代后期，得益于改革开放的推进，中国城市化提速；80年代初期，一批小城镇在广大农村地区成长起来。进入21世纪，如何调适中国城乡关系，成为经济社会持续健康发展非常非常重要的政策议题。党的十六大报告首次提出“统筹城乡经济社会持续健康发展”，党的十八大报告要求“推动城乡发展一体化”，党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，快速推进农业农村现代化”的战略路径。在此基础上，党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡要素平等交换、双向流动。从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合，标志着我国城市化政策已确定进入一个系统反思的历史时期。这一反思既包括我国未来的城市化路径选择，也包括乡村的命运安排；作为城乡之间的小城镇，则构成这一理论反思的重要载体。

  “城市——诚如人们从历史上所观察到的那样——就是人类社会权力和历史背景和文化所形成的一种最大限度的汇聚体。在城市这种地方，人类社会生活散射出来的一条条互不相同的光束，以及它所焕发出的光彩，都会在这里汇集聚焦，最终凝聚成人类社会的效能和实际意义。”从城邦到城市，从政治节点到经济枢纽，在不同的历史时期，在不同的政治制度中，城市呈现出不同梯度的竞争态势。在中国城市体系中，这种竞争既涉及政治等级的获取，也关乎区域经济的控制。

  首先，基于国家权力的城市等级序列。从城市史的角度来看，城市大多有一个国家到地方的身份演变过程。在古典时期，国家大多呈现为不同规模的城市，因此无论是希腊城邦还是春秋列国，城市的竞争本质上是国家的竞争。只是在国家统一之后，城市才成为国家的组成部分，成为国家的权力节点，城市政府因此成为国家的地方政府。

  在中国，城市有着鲜明的政治等级。从秦汉到明清，大部分新增的城市都是由于政治、军事原因而形成的，即使到了明代，“城市的大小是按首都、省会、府、州、县等郡县等级而定的。瓜州、景德等镇虽然是以手工业和商业的发展为主要条件而形成的市镇，但在全国中所占比重有限，而且被列于最后”。清政府于1909年颁布《城镇乡地方自治章程》，明确了城镇乡的划分标准，从而开启了城市自治的历史。1921年7月，北洋政府颁布《市自治制》，依据这一规定，中国的城市分为特别市和普通市两种类型。市设有“立法”“行政”及“监督”三个机关，其中立法机关与监督机关大致相同，行政机关略有出入。早于北洋政府这一法案，广州市政厅于1921年2月设立，市成为中华民国一级行政区划。虽然城市成为一级地方政府不过百年的历史，但是长期以来的政治等级还是影响了城市的发展。此后，一些重要城市被纳入国民政府直接管理序列，这些城市即为院辖市，院辖市成为中国直辖市制度的起源。1954年宪法规定了中国中央—省—县三级行政体制。“五四宪法”第五十三条规定，中华人民共和国的行政区划划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。

  所谓直辖市，也可以称之为中央直辖市，意思是指“由中央政府直接管辖并设立相应建制的都市”。从“五四宪法”文本上看，直辖市在行政区划中是省级行政单位，直辖市之外的城市即省辖市。1983年，国家启动了地级行政区划改革，在这一改革中，国家通过地市合并确立了市领导县体制；与此同时，一些市被确认为县级市。至此，中国的市制纵贯省、地、县三级，即直辖市、地级市和县级市。如果进一步划分，还有15座城市的行政级别在直辖市和地级市之间，即副省级市。

  与直辖市相比，副省级市的形成较为复杂。1949年10月1日新中国成立后，全国共设有12个中央直辖市，直辖市中除北京、天津外，其余皆由各大行政区代管。1954年大区撤销，北京、上海、天津仍为中央直辖市，其余直辖市均并入邻近省降格为省辖市，原各大行政区政治、经济中心的沈阳、武汉、广州、重庆、西安等大城市在改为省辖市后，实行国家计划单列体制，即计划单列市。1993年7月2日，中央发出通知，印发《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施建议》，规定除重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门仍保留计划单列市外，其余省会城市不再实行计划单列。1994年2月25日，中央机构编制委员会将原14个计划单列市和杭州、济南等16个城市确定为副省级市。

  其次，基于市场权力的城市竞争。直辖市、副省级市，以及地级市、县级市的设置，构成中国城市体系鲜明的政治梯度特征。直辖市市长拥有省部级的行政权力，在具体的政治安排上，直辖市的党委书记大多还进入中央政治局，成为国家决策层的核心行动者。从机构设置看，直辖市的内设机构及下辖县区都与省一级架构比肩，即下辖区县的行政级别要高于普通区县。类比直辖市，“副省级市”所有机构都按照不低于副省级的架构设置。党委、政府、人大、政协等均按比省低半级设置（有关部门明确行政级别为副省级，但各市自己内部确定为省部级，机构设置都按照省部级来配备），各部门比照省直部门级别设置，内设机构所有都与省同等设置；实际配备职位和人员时，都按省一级同样配备；市辖区按地级市设置，街道与乡镇则按县级设置。

  源于计划经济体制的中国城市的“差序格局”承接了数千年以来等级政治的权力结构，在这一结构中，追求更高的行政权力具象化为追求更高的城市等级。在市场经济体制建立之后，权力位阶同样影响着国家对于城市经济发展的资源配置，因此追求更高的行政级别仍然是各类城市发展的合理动机。小城市如县级市，能够最终靠省直接管理、干部高配、创建国家级开发区等途径来获得地级市的管理权限；大城市则能够最终靠经济中心城市的政治确认，并提升区域首位度来实现。

  “首位城市”的概念出现于1939年，由美国学者杰斐逊提出，意指一个国家或地区之中相对于宏观指标上排名第二的城市具有极其显著的非常大的优势的第一位城市；后续学者对于这种非常大的优势的量化描述集中于两大宏观指标——人口和GDP，即在特定的国家和地区内，人口量第一或者GDP总量第一的城市，其人口量或GDP总量相对于排名第二的城市具有非常明显的规模优势。近年来，在中国的城市发展中，大城市主义导向较为突出，城市化政策日益聚焦于特定行政区域的大城市甚至特大城市，一些地方政府的政府工作报告中也多有“提升城市首位度”之类的政策表述。

  基于中国特定的城市权力阶梯，首位城市大多指向区域政治中心城市。如在省级政府，提升城市首位度基本等同于“强省会”；在地级政府，提升城市首位度则意味着强中心城区。“强省会”战略的基本思路是，政府综合运用行政和经济手段支持省会优先发展，扩大省会城市的经济体量，增强其核心竞争力，加强省会与周边城市及其他经济区的协同合作，达到以先带后、以大带小的效果，进而辐射带动全省发展。为达成这一目标，省级政府还通过行政区划调整如撤销地级巢湖、莱芜市来扩大合肥、济南两座省会城市的辖区，从而形成空间规模效应。不难看出，在区域经济一体化进程中，中国城市发展中的政治和经济逻辑再次紧密联结起来。

  再次，基于复合权力的城市竞争。目前关于城市竞争力的概念大致包括八个方面的组合，即城市资源吸引、争夺、拥有、控制和转化能力，资源配置能力，占领市场的能力，集聚与扩散能力，经济可持续增长，财富创造，城市居民生活，城市可持续发展。这八个方面可分成三大层次：第一层次是城市可持续发展和城市居民生活，第二层次是经济可持续增长与财富创造，第三层次是城市资源吸引、争夺、拥有、控制和转化能力，资源配置能力与占领市场的能力，以及城市集聚与扩散能力。

  权力是一种支配性的力量，无论是政治等级还是经济序列，城市的地位都深刻影响着城市的发展机遇。在中国传统政治体系中，城市作为不同政治单位权力的中心，处于区域经济社会资源支配性的地位。在这一体系中，以“首都”“首府”为标识的城市位居政治权力金字塔的上部，而地级市、县级市依次位于这一金字塔的中部与底端。在国家主导的经济体制下，由于资源的稀缺性，城市政治等级在很大程度上意味着经济资源获取的差异性。20世纪70年代以后，在中国走向市场化、全球化的过程中，城市权力更多体现为一种综合性的影响力。在这一时期，一些原远离政治中心的东南沿海城市得到发展；与之相对的是，众多一度得到权力加持的北方城市却进入发展停滞期，一些直辖市、省会城市甚至会出现了不同程度的人口收缩。

  经济中的权力分为三种：基于依赖的经济权力、基于合法性的经济权力、基于议程和话语控制的经济权力。在不同的政治体制中，三种经济权力表现各有不同。在中国的城市体系中，这三种经济权力同时并存。在计划经济阶段，基于依赖的权力主要指经济发展对于政治权力的依赖，即城市的成长并不源自自身的地位，而是依靠中央财政转移的力度；但是随着市场经济体制的完善，这种依赖往往体现为城市对于市场的依赖。随着经济社会持续健康发展的深入，一些经济发达城市深度参与政策议程，一些位于权力金字塔底部的城市主要领导甚至以级别高配的形式进入省、地级政府领导序列，从而体现出中心城市对于区域经济的线世纪中叶，国家持续推行五年计划，一批批城市获得新生，城市也显示了明显的时代特征。以“一五”计划为例，在这一时期，我国选定西安、太原、兰州、包头等城市作为国家重点投资建设的新工业城市，以配合重点工业项目的分布和建设需求；而到了改革开放之后，国家产业政策转向轻工业、贸易和科技领域，“一五”计划中的重工业城市面临产业转型的压力。因此在中国城市发展中，政治权力、经济权力并不彼此隔离，由于中央政府对于全国经济的规划权，以及对于全世界城市、区域经济中心城市的政策倾斜，追求区域中心地位成为当下国内数百个城市激烈的竞争目标。从高铁站的选址到世界性主题公园的落地，都能够准确的看出城市地位与机会竞争的高度关联。

  二、城市主义的空间转向与小城镇的政策困境镇在我国历史上最早是作为军镇出现的，北宋之后，江南市镇大规模出现，镇从此有了贸易功能；1909年后，镇与乡一道成为一级地方行政单位。1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）明确：城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇，镇因此成为中国城市体系的一员。在中国的城市体系中，小城镇深受城市发展与乡村建设的双重影响。从20世纪80年代开始，中国乡镇工业起步，镇成为中国农民从事第二产业的重要场域，也是中国城市化的起点。但是随着中国城市化战略的调整，中国小城镇的数量急剧减少。据统计，至2004年，乡镇企业的主要发源地江苏省小城镇数量为1002个，比1997年减少了48%；小城镇人口1432万人，占总城镇人口比重为40%，比1989年降低了37%。

  首先，镇的增长以及作为城乡体系中的中介。中国是农业传统深厚的国家，长期以来，国人安土重迁，小农户生产经营因此成为中国主要的经济生活方式。费孝通先生耐心地解释了镇在中国的形成轨迹：在中国农业地区，最基本的生活单位是农户，若干农户聚居在一地构成一个村落即自然村，为了行政上的便利，较小的自然村合在一个行政系统里称作行政村；农户有多余的农副产品时可以到附近定期聚会的集市上交换，后来，这类临时集市逐步由固定的商店所代替，若干商店联成几条街，从而形成人口众多的以商业为主、较为永久性的社区，“镇”就产生了。

  因此，虽然中国城市史由来已久，但是由于深厚的农业社会的特征，以中国为代表的亚洲城市常常会出现在“前工业化城市”的概念中，直到20世纪，亚洲城市仍然处于持续发展的城市研究的边缘位置。20世纪80年代，费孝通先生在江苏省吴江县调查，发现除了吴江县城松陵镇，许多小城镇衰落现象较为严重。究其原因，一方面，农村以粮为纲，不注意发展商品生产，导致小城镇失去作为农副产品集散中心的经济基础；另一方面，由于大搞商业国营化，市场贸易受到打击，居民无以为业，导致小城镇人口下降。“小城镇大问题”的讨论随之产生，伴随着这一讨论，中国小城镇建设迎来新的阶段。这一时期，随着农村改革的起步，众多的乡镇工业得以发展，中国扎根土地数千年的农业人口开始了“离土不离乡”的生活。因此，植根小城镇的乡镇工业活跃了中国农村经济，助力了中国现代化和工业化的进程。

  费孝通先生的调查也直接影响了中央城市化战略的推进。1998年10月，党的十五届三中全会通过的《中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会持续健康发展的一个大战略”。2000年6月，中央、国务院出台的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》也指出，小城镇发展存在着一些缺乏长远、科学的规划，盲目攀比、盲目扩张，基础设施不配套等问题，要求力争经过10年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全国城镇化水平有一个明显的提高。因此，直到20世纪末，国家仍然把小城镇——小城市作为带动城乡发展的重要路径。基于这一清晰的政策导向，1978—2010年，建制镇由2173个增加到19410个，平均每年新增小城镇539个。

  其次，城市政策的逻辑冲突与镇的两难。城市中工作机会集中来自三个方面的原因：地区的比较优势、生产上的内部规模经济、生产销售上的聚集经济。撤乡设镇调整了中国的基层行政区划，也改变了中国经济社会持续健康发展的基本思路。从农户到镇，空间的聚居与商业功能相互促进，从而形成了新的空间形态。这一形态说明，中国的镇符合世界城市化的基本规律，从城市史看，镇也确实是市的雏形。与此同时，虽然《城市规划法》把镇纳入城市体系，但是在中国的政策话语中，小城镇的命运更多与农村紧密关联。因此，从城市体系的角度看，镇是城市的末端；从乡村体系的角度看，镇是乡村的顶端。小城镇的命运既取决于中国城市化政策，也取决于中国农村的发展实际。

  关于中国的城市化路径，一直存在着优先发展小城镇还是优先发展大城市的争论。针对大量农业人口进城的压力，1980年，全国城市规划工作会议提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。1990年，国家开始实施《城市规划法》，进一步强调“严控大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。但是从城市经济学的角度看，小城镇规模不经济的弊端逐渐出现，这种弊端在城市改革尤其是以浦东为代表的城市开放之后越来越明显。2008 年，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）开始实施，《城市规划法》同时废止。《城乡规划法》并未提及“严控大城市规模”，中国大城市迎来发展黄金时期，小城市的发展则遭遇政策瓶颈，一些县级市甚至少量地级市被撤销建制以壮大中心城市。

  这一政策调整也同步影响着小城镇的发展道路。与欧美国家城市化率持续提升过程中伴随城市数量迅速增长不同，中国城镇人口从3亿增长到7亿多的过程中，城市数量没有增加，其中小城市的数量在过去10年间大约减少了100个，与此同时，中国人口超过10万的特大镇有两三百个。由于大城市优先的政策，小城镇很难直接更名为市，因此小城镇的发展出现了两种趋势：一些小城镇逐步衰落，无法继续转移贫困的农村人口并提供均等化的公共服务；一些经济繁荣的小城镇则规模日益扩大。针对一些大镇“小马拉大车”的困境，国家对于东部城镇采取了强镇扩权的形式，但是一项针对原浙江省龙港镇的研究表明，刚性的行政管理体制使曾经有效的“放权”道路越走越窄，最终陷入“放权—收权—再放权—再收权”的循环套，城市基础设施与公共服务等诸多方面都受制于镇级行政管理体制而严重滞后，对营商环境和人居环境均有负面影响，成为引发企业、资本和人才外流的重要诱因。

  与此同时，由于现有市的行政层级都在县级以上，设市是中央事权。出于城市区域均衡的考虑，近年来中央政府侧重于把新增的建制市指标投放于中西部地区，而小城镇大多位于东部地区，中国小城镇进入“名不副实”的两难境地：一方面，东部地区已经发育成为小城市的镇难以获批设市；另一方面，中西部地区的新设市大多处于早期城市化时期，却必须承担区域发展的重任。

  再次，两种类型的镇：县城镇与其他镇。小城镇与大城市的并存以及特大镇的名实分离，显示了中国城市化战略的政策悖论，即中国现有的大城市政策偏好无法从地理空间上吸纳众多的小城市，也无法从城市名册上给已经高度城市化的小城镇以明确的身份。从城市规划权的角度看，镇又分为县城镇与其他镇。《行政区划管理条例》规定，乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名，均由省、自治区、直辖市人民政府审批。而2008年施行的《城乡规划法》规定，县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体设计，报上一级人民政府审批；其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。这种微妙的政策差异在于，县城镇与可能的城市设置有关，而其他镇与农村的发展形态趋势有关。

  2022年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，文件提出“增强县城综合承载能力，提升县城发展质量”，并要求“以县域为基本单元推进城乡融合发展”。2023年底，中央经济工作会议提出，推动城乡融合、区域协调发展。要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。2024年底，中央经济工作会议提出，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展；严守耕地红线，严格耕地占补平衡管理；抓好粮食和重要农产品稳产保供，提高农业综合效益和竞争力。

  两次经济工作会议除了坚持新型城镇化和乡村全面振兴有机结合，没有再突出县城的发展地位。与2023年中央经济工作会议相比，2024年中央经济工作会议也对新型城镇化少有着墨。相反，2024年中央经济工作会议提出发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，全力发展县域经济。把县域经济放于都市圈框架中进行论述，显示中央已经试图通过区域一体化进程来提升城乡融合的质量。

  三、社会城市的理论回望与城乡融合中的小城镇复兴“小城镇问题，不是从天上掉下来的，也不是哪个人想出来的，它是在客观实践的发展中提出来的。问题就在于我们能否认识它。”从城市经济学的视角看，城镇（urban place）是指在相对小的区域中至少有2500人口的地区；在中国的政策话语中，小城镇却意味着一种脱胎于农村的空间状态。从20世纪80年代开始，小城镇的发展与定位时常处于城市化政策波动之中，但是小城镇始终没有退出中国的学术议题，每当城乡关系出现结构性调整，每当中国的城市和农村遭遇就业不足或财政匮乏，费孝通先生首倡的小城镇问题就必然重新引发人们的理论思考：我们是不是需要小城镇？我们应该什么样的小城镇？为什么是小城镇？

  首先，小城镇背后的政策工具。为何需要重提小城镇？一些研究者认为，小城镇发展从来就没有被限制过，新中国成立以来几乎所有的国家政策都是放开甚至鼓励小城镇发展，现在重提发展小城镇无非三个理由：扩大内需、节省农村土地、吸收农村剩余劳动力。这一判断把小城镇视为解决一定时期经济社会问题的机会主义的政策工具，从而部分解释了中国小城镇的兴衰。

  1955年《国务院关于设置市、镇建制的决定》区分了市与镇，该文件规定，市是属于省、自治区、自治州领导的行政单位；聚居人口10万以上的城镇，可设为市的建制；镇是属于县、自治县领导的行政单位；县级或者县级以上地方国家机关所在地，可设为镇的建制。不是县级或者县级以上地方国家机关所在地，必须是聚居人口在2000以上，有相当数量的工商业居民，并确有必要时方可设置镇的建制。由于经济社会持续健康发展的调整，小城镇直到20世纪70 年代初才得以恢复发展。1984年，国务院批转了民政部 《关于调整建制镇标准的报告》，由于放宽了建制镇的设置标准，建制镇的数量从1978 年的2176个，迅速上升到2002年的2万多个。2002年8月国务院办公厅印发《关于暂停撤乡设镇工作的通知》，小城镇进入调整阶段。

  其实早在撤乡设镇的政策调整之前，国家就对乡镇工业进行了政策调整。1989年至1991年，国家开展了持续三年的治理整顿，农村建设用地权上交，乡镇工业开始衰落，一些幸存下来的企业纷纷进入工业园区，从而完成了村庄工农产业的分离。此后，由于对耕地红线的强调，建制镇大多数无法在第二产业上获得支持，从而失去了向城市演化的重要动力。在此后环境保护紧约束和劳动密集型产业比较优势弱化的新条件下，中国小城镇普遍面临产业“空心化”和财政能力弱化的发展难题。在21世纪一段时期，为绕开宏观政策对于乡村建设用地的强约束，一些规模更小的特色小镇在各地快速出现，但是如同撤乡设镇一样，2020年9月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》，特色小镇的发展受到了遏制。

  其次，社会城市的理论回望。从建制镇到特色小镇，中国的小城镇一直在政策夹缝里艰难生长。一些研究承认，我国的城市化是在城乡分立的前提下推进的。我国城乡隔离的状况之所以难以松动，是因为在长期封闭的国际政治环境中，工农产品剪刀差是实现国家工业化积累的唯一来源，因此就必须将农民固定在土地上，从而确保最大限度地实现国家积累。在这一体系中，由于大城市享受的转移的积累（补贴）最多，中等城市次之，小城镇最少，因此20世纪80年代“控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”便成为国家城市战略选择，这一战略中的“积极发展小城市”，并非由于小城市效率高，而是因为小城市对国家的积累模式冲击最小。

  应该说，研究者看到了中国城市化的特殊环境，也承认这样的城市化是在中国农村、农民作出巨大牺牲的前提下推进的，因此，这样的城市化一定不可持续。换句话说，把农民束缚在土地上的城市化早已背离了城市化的基本规律和根本目的，也背离了人类社会持续健康发展的主命题。城市化一定不是公共政策的空间结果，这早已被我国计划经济体制的失败证实。城市化是市场要素和人口流动的空间选择，作为全球城市化的组成部分，中国城市化并无特殊性。研究表明，城市化路径遵循集中式发展模式，即大城市优先获得发展，随着城市化水平的逐步的提升，当大城市人口达到饱和值后，向周边的小城镇扩散，大城市人口比重与城市化率呈倒 U 型关系。因此小城镇体现经济社会持续健康发展的多维动力，这种动力或把农业人口导入小城镇，或将大城市人口引入小城镇。

  出于对城市问题与乡村问题的双重纠正，霍华德在《明日的田园城市》中，展示了一座座32000人的田园城市的任务，“为贫民窟城市建设家园城镇；为拥挤的宅院设置花园；在被淹的洼地建筑美丽的水道；建立一个科学的分配体制以代替混乱；建立一个公正的土地租赁体制以代替我们大家都希望废弃的自私的体制；为现在监禁在贫民习艺所中的贫苦老人建立享有自由的抚恤金……这些任务可使许多劳动者挽起手臂，利用起那种由于现在没有充分的利用而造成半数贫困、疾病和痛苦的力量”。霍华德把这样的城市定义为社会城市。

  霍华德对于社会城市的理解重新把我们拉回城市化的基本任务，拉回小城镇前进的可能路径。在霍华德社会城市的框架中，每当一座城市达到32000人之后，就需要在附近兴建一座新的城市，这样交通便捷的城市群就形成了。“网络化成‘社会城市’的‘田园城市’，因而将不但代表了一个理想的定居形式，而且代表了一种新的生活方式的基础。这种新的生活方式以三磁体图式底部的孪生目标为基础：自由与合作。每座田园城市的人们将自由地过他们自己的生活，并且将按照和平的社会合作方式自愿地走到一起，产生他们自己的卫生和福利方案，来提供给穷苦的人们和老人们。”因此，正是多中心的城镇分布，构成了众多选择与生活机遇。到了今天，世界城市化显示了两种差异化的趋势：在中国，城市化率仍在提升之中，国家对于一些超大城市的承载力抱有警惕；而在西方国家，逆城市化仍在深化之中，大量人口正在逃离大城市。无论是进入城市还是逃离城市，我们仍就可以看出霍华德城市理论的积极价值，即当城市被视为人们自由选择的时候，小城镇必然是一种重要的空间方案。

  再次，城乡融合中的小城镇复兴。从历史上看，中国城市的政治特征明显，也体现出与西方不同的城乡关系，“在西方，封建城市是从经济上剥削农村，但这种剥削是通过商品经济而实现的；在中国，城市也对农村进行经济上的剥削，但这种剥削不仅体现在商业利润上，更重要的还体现在赋役和地租上。政治上的城乡对立关系，在西方表现为农村的封建领主对工商业城市进行统治，在中国则表现为郡县城市对农村进行统治”。工业化和全球化的进程促进了人口大流动，改变了中国城乡关系，也改变了中国的城市体系。

  20世纪八九十年代，一些高层领导和专业技术人员就认为，“如果一个国家只有大城市、中城市，没有小城镇，那么农村里的政治中心、经济中心、文化中心就没有腿”。这样的判断在40年后仍然显示出其预见性。从城乡关系看，镇是城乡人口流动的中介，也是城乡要素交换的平台；从城市体系看，镇是城市体系的组成部分，只是到了江南市镇形成、晚清市镇自治之后，中国城市化的商业路径和社会路径才得以呈现，从而步入全球城市化的浪潮之中。由于城乡发展的异步性，在很长的一段时间里，中国农业人口只有进入城市才能享受到良好的公共服务，小城镇是农业人口进入城市的第一步，小城镇的建设直接关乎中国数亿农民的城市选择问题。与此同时，中国农村发展的滞后加上现有的住房、户籍制度，很难推动大量有志于乡村建设的城市人口返回乡村，小城镇因此成为城市返乡人口的首选。霍华德社会城市的理论贡献在于，一个人口有限、空间存在限制的城镇通过良好的规划与建设，能成为城市问题和农村问题的双重解决方案，这一方案不是基于政策调整，而是基于社会选择的结果。

  今天的中国，人民城市理念慢慢的变成了城市化进程的政策支点，这一政策支点在很大程度上同步回应了中国区域一体化进程中乡村发展的新任务，也回应了社会城市的理论判断。如果说仅仅讨论城乡关系的调整并不能促进中国城乡均衡发展的总目标，那么在更大的国土空间之中，区域发展的失衡是城乡关系失衡的又一表现。也正是在这样的背景下，2021年3月，十三届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和2035年远大目标纲要》（下文简称《纲要》）。《纲要》提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推动以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。2024年1月1日，《中央、国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》提出，要优化县域产业体系和空间布局，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系；实施新一轮农业转移人口市民化行动，鼓励有条件的县（市、区）将城镇非流动人口全部纳入住房保障政策范围。

  城市群与都市圈的发展以及乡村建设的新任务给小城镇的发展提供了空间，即未解决区域、城乡的发展失衡问题，城市化政策不必再拘泥于城乡关系来讨论小城镇的地位，而是在城市群、都市圈的框架之中赋予小城镇新的身份。研究也表明，都市圈具有由大都市区、都市区、小都市区构成的多中心空间结构，以及大都市区→都市区→小都市区的演化过程。以自然地理条件和明清时期古城墙规模等数据构造工具变量的实证研究发现，以县城为核心建设小都市区以及促进其融入（大）都市区有利于促进乡村发展。小城镇可以无缝对接中国都市圈的空间演变，并融入区域城镇化的进程之中；但是基于中国城市等级的存在，仍然需要适时开放小城镇改市，也只有这样，才能形成城市群与都市圈发展的持续动力。

  结 语自费孝通先生提出“小城镇大问题”40余年之后，中国城市化在龙港镇改市、转变超大特大城市发展方式与区域一体化中积极地推进。从小城镇、大城市到超大城市，无论是追求行政权的提升，还是区域中心城市甚至国家中心城市对于资源的支配权的垄断，中国的城市体系仍然充满了竞争，过去一段时间的城市规模的增长，大多可以视为这一竞争性的后果。由于处于城市体系的末端，小城镇无法参与城市竞争，这在某些特定的程度上解释了小城镇的衰退。小城镇的角色缺位加大了城乡之间的空间断层，并损害了中国城市化的有序性和持续性。

  城市问题归根到底是一个社会问题，在社会城市的理论干预下，要重新反思中国城市化的价值锚点。人是城市化的尺度，是城乡融合的目标。基于人的差异性，中国的城市化不可能、也没有必要全部形成百万人口以上的大城市。在中国的城市体系中，小城镇已经发挥着积极的作用，在未来的一段时期，小城镇在转移农业人口或者大都市人口，提升公共服务方面仍然承载着新的历史使命。在霍华德的方案中，城乡二元并不构成美好社会的空间想象，以问题解决方案出现的城市和乡村本身就是一对互相排斥的问题。在中国的城市化进程中，在区域一体化与城市圈形成过程中，重提社会城市既回应了城乡二元张力，也强调了城乡发展中小城镇的主体地位。随着城市权利的空间拓展，社会城市理论武装下的小城镇不仅是城市生活新的空间载体，是乡村发展新的空间呈现，更是深度城市化进程的新起点。